ОБ ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

Об оценке эффективности бюджетной политики муниципалитетов

Сафиуллин М.Р., доктор экономических наук, профессор, проректор Казанского (Приволжского) федерального университета, директор ГБУ «Центр перспективных экономических исследований Академии наук Республики Татарстан»

Дерзаева Г.Г., кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ГБУ «Центр перспективных экономических исследований Академии наук Республики Татарстан», ассистент кафедры финансового учета Института экономики и финансов Казанского (Приволжского) федерального университета

Ельшин Л.А., кандидат экономических наук, заведующий отделом макроисследований и экономики роста ГБУ «Центр перспективных экономических исследований Академии наук Республики Татарстан»

В статье предлагается методика оценки эффективности бюджетной политики, основанная на матричном подходе. По указанной методике осуществлена оценка эффективности бюджетной политики муниципалитетов Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009-2012 года.

Ключевые слова: бюджетная политика, муниципалитет, эффективность, методика.

Многовековая история развития человечества привела к тому, что функционирование современного общества обеспечивается государством, которое, в свою очередь, выработало такой механизм как бюджетная политика для обеспечения своего существования. Российская государственность предполагает трехуровневую систему бюджетной политики: государство, регион, муниципалитет. Очевидно, что наиболее близко к повседневным интересам большинства граждан Российской Федерации функционирование общества именно на уровне муниципального образования, которое обеспечивается местным бюджетом. Бюджетная система России постоянно находится в условиях реформирования и преобразований, что порождает множество проблем и противоречий. А жизнь каждого гражданина Российской Федерации проходит «здесь и сейчас». Поэтому необходимо помочь муниципальным образованиям максимально полно обеспечить удовлетворение интересов населения, проживающего на его территории, через существующий механизм бюджетной политики. Для этого, на наш взгляд, необходимо оценить эффективность механизмов формирования и реализации бюджетной политики, выявить собственные внутренние возможности развития, создать условия роста благосостояния населения. Работы таких авторов как A.M. Александрова, A.А. Бабайцева, Э.А. Вознесенского, В.М. Власовой, О.В. Врублевской, О.В. Гончарук, Л.А. Дробозиной, A.M. Ковалевой, Т.В. Сильвестровой, Е.В. Шипиловой направлены на достижение этих целей. В их трудах представлены самые разнообразные методики оценки эффективности бюджетной политики муниципальных, региональных и государственных органов власти, однако, зачастую, большинство из них подвергаются критике и не имеют практического применения. Поэтому, на наш взгляд, необходим анализ наиболее часто встречающихся в современной экономической литературе методик. Осуществим его в таблице 1, систематизировав методики по критерию эффективности.

 Таблица 1

Группировка методик оценки эффективности бюджетной политики по критерию эффективности

Как видно, из таблицы 1 каждая из представленных методик обладает своими существенными достоинствами, вытекающими из четкого и логического обоснования выбранного критерия эффективности, и недостатками, возникающими в связи с невозможностью охватить всю группу факторов, влияющих на эффективность бюджетной политики муниципального образования. При этом, на наш взгляд, главным недостатком большинства методик является их относительная отстраненность от учета влияния  бюджетной политики на качество жизни населения, так как учитывая положения главы 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ [1], смысл существования муниципалитетов заключается, в том числе, и в обеспечении достойного уровня жизни своему населению.

С учетом всего вышеизложенного мы предлагаем новую методику оценки, позволяющую оценить влияние бюджетной политики на социальное развитие муниципальных образований. В качестве критерия эффективности мы предлагаем использовать сбалансированность социального развития местного самоуправления и затрат на его осуществление.  На наш взгляд, данный критерий эффективности вытекает из статьи 34 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, где содержится определение «принципа эффективности и экономности бюджетных средств», заключающееся в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижении наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Естественно, что «объем средств» муниципалитета - это расходы местного бюджета, а вот что же принять за «заданные результаты»? На наш взгляд, это смысл деятельности  муниципального образования - повышение качества жизни населения. Поэтому для наглядного отображения позиций территории среди регионов конкурентов и определения направления приоритетных сдвигов при разработке бюджетов территорий мы предлагаем использовать матричный подход. При котором по оси абсцисс будем отражать расходы бюджета, выраженные через приведенный показатель расходов бюджета на душу населения, а по оси ординат – социальное развитие, выраженные через интегральный показатель качества жизни населения (рис. 1).

Рис.1. Влияние расходов бюджета на социальное развитие

Рассмотрим предлагаемую нами методику на примере муниципальных образований Республики Татарстан, в состав которых входят крупные города, за 2009 - 2012 годы.

На первом этапе, для обеспечения возможности отображения на одной матрице расходов бюджетов муниципальных образований с разной численностью населения (таблица 2), преобразуем расходы бюджета на душу населения в суммовом выражении в относительные показатели, рассчитав приведенный показатель расходов бюджета по формуле 1. При этом примем в качестве базисных значений максимальные и минимальные значения по территориальным образованиям РТ за 2009 год.

где: Xn – приведенный показатель расходов бюджета на душу населения в соответствующий период;

XN – абсолютная величина соответствующих расходов бюджета на душу населения в соответствующий период;

Xmin – минимальное значение соответствующих расходов бюджета на душу населения по всем территориальным образованиям Республики Татарстан за базисный период;

Xmax – максимальное значение соответствующих расходов бюджета на душу населения по всем территориальным образованиям Республики Татарстан за базисный период.

Таблица 2

Расходы местного бюджета муниципальных образований Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009 - 2012 годы

тыс. руб.

Осуществив вышеуказанные расчеты по общей величине расходов бюджета муниципальных образований Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009 - 2012 годы, получим следующие результаты (таблица 3).

Таблица 3

Приведенные показатели расходов бюджета на душу населения муниципальных образований Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009 - 2012 годы

На втором этапе необходимо определить интегральный показатель качества жизни населения по изучаемым муниципальным образованиям.

В качестве интегрального показателя качества жизни населения в разное время предлагалось использовать национальный доход на душу населения, долю расходов на питание в общих расходах домохозяйства, относительный коэффициент смертности,  среднюю продолжительность жизни населения, показатель свободного времени и так далее. Позднее были предприняты попытки разработать комплексные интегральные показатели качества жизни территорий. Примером может служить предложенный российскими статистиками «индикатор напряженности», в международной статистической практике - комплексный индекс, предложенный Исследовательским Институтом Социального Развития Организации Объединенных Наций, в Соединенных Штатах Америки активно применяется упрощенный подход к расчету интегрального показателя качества жизни с помощью индекса нищеты. Таким образом, интегральный показатель качества жизни по-разному определялся в разное время различными авторами. В целях проводимого нами исследования наиболее подходящим является расчет интегрального показателя качества жизни населения по методике разработанной в Республике Татарстан Ахмадиевой Г.Г. и Султановой Д.Ш. [2]. Данный выбор обусловлен тем, что эта методика расчета рассматривает широкий набор факторов социального развития и позволяет отобразить результат в целях сопоставления на предлагаемой нами матрице «Социальное развитие/Расходы бюджета». Согласно этой методики для расчета интегрального показателя качества жизни населения используются показатели, характеризующие: уровень жизни, состояние здравоохранения, уровень развития физической культуры и спорта, качество образования, доступность жилья, уровень развития культурной сферы, уровень экологической безопасности, уровень развития транспортной инфраструктуры, состояние сферы ЖКХ. По каждому абсолютному показателю определяется относительный показатель по формуле, аналогичной формуле 1. Затем определяется относительный показатель по каждой вышеперечисленной группе путем расчета среднего арифметического. Интегральный показатель качества жизни определяется путем сложения полученных значений с учетом весовых коэффициентов: 0,2 для групп: состояние здравоохранения, уровня жизни, уровня образования; 0,1 для остальных групп. Ахмадиевой Г.Г. и Султановой Д.Ш. был осуществлен анализ социально-экономического развития муниципальных образований за 2009 и 2010 годы [2], где и приводился расчет интегрального показателя качества жизни по соответствующим муниципальным образованиям. Воспользуемся полученными данными в части значений интегрального показателя качества жизни населения анализируемых нами муниципальных образований. Указанные данные приведены в таблице 4 [2].

Таблица 4

Показатели социального развития муниципальных образований Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009 - 2012 годы

По данным таблиц 3 и 4 составим матрицу «Социальное развитие/Расходы бюджета».

Рис. 2. Влияние расходов бюджета на социальное развитие (качество жизни населения) муниципальных образований Республики Татарстан, в составе которых есть крупные города, за 2009-2012 гг.

По результатам применения предложенной методики, можно выделить муниципальные образования, бюджетная политика которых за рассматриваемы период, на наш взгляд, имела стратегические преимущества и привела к наилучшим результатам (повышению качества жизни). Из рисунка 2 видно, что существенное изменение в расходах бюджета было по Зеленодольскому, Нижнекамскому, Альметьевскому, Чистопольскому. муниципальным образованиям, в то же время качество жизни существенно увеличилось только по Зеленодольскому, Нижнекамскому муниципалитетам. По Альметьевскому и Чистопольскому муниципалитетам изменение качества жизни было менее значительным. Особо следует выделить Елабужский муниципальный район, в котором интересно наблюдать резкие скачки показателя качества жизни населения и в сторону увеличения и в сторону уменьшения, в то время как движение показателя расходов бюджета по этому муниципалитету было равномерным в сторону увеличения. Также следует выделить Лениногорский муниципалитет, в котором относительно небольшие расходы бюджета привели к значительному росту интегрального показателя качества жизни населения.  По рассматриваемым муниципальным образованиям именно его бюджетная политика оказалась наиболее эффективной. Интересная динамика показателей расходов бюджета и качества жизни населения наблюдается у МО «ГО Набережные Челны» и МО «ГО Казань». В остальных же рассматриваемых муниципальных образованиях существенного изменения интегрального показателя качества жизни и расходов бюджета не было. Таким образом, эффективность бюджетной политики в рассматриваемых муниципальных образованиях следующая: в МО «Городской округ Набережные Челны», МО «Елабужский МР», МО «Чистопольский  МР» изменения в расходах больше, чем в социальном развитии; изменения однонаправлены, политика эффективна. При этом наибольшие изменения произошли в МО «Елабужский МР». МО «Нижнекамский МР», МО «Азнакаевский МР» - изменения в расходах больше, чем в социальном развитии; изменения разнонаправлены. Бюджетная политика не эффективна, требует доработок. Это крупные муниципальные образования со сравнительно большой численностью населения, они имеют важное стратегическое значение для развития Республики Татарстан в целом, поэтому развитие и совершенствование их бюджетной политики должно стать примером для остальных муниципалитетов.

Таким образом, предложенная методика позволила наглядно выявить влияние расходов бюджета на социальное развитие муниципальных образований. Используя полученные результаты, можно наиболее оптимально определить направления развития территорий, необходимые для их эффективного функционирования и одновременного обеспечения высокого уровня качества жизни населения. Используя данную методику, мы предлагаем проводить оценку эффективности бюджетной политики муниципальных образований. Преимущество данной методики заключается в сопоставлении расходов бюджета муниципалитета с качеством жизни населения этой же территории. На наш взгляд, именно такой подход к оценке эффективности бюджетной политики будет способствовать наилучшему отражению предлагаемого нами критерия эффективности как степени достижения социально-экономических целей муниципального образования при минимизации объема средств.

Литература

1.       Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.07.2010) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003)

2.       Султанова Д.Ш., Ахмадиева Г.Г. Стратегическое управление территориальными экономическими системами / Казань: Центр инновационных технологий, 2009. – 252 с.

3.       Решение Совета Азнакаевского муниципального района «О бюджете Азнакаевского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

4.       Решение Совета Альметьевского муниципального района «О бюджете Альметьевского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

5.       Решение Совета Елабужского муниципального района «О бюджете Елабужского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012   года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

6.       Решение Совета Зеленодольского муниципального района «О бюджете Зеленодольского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

7.       Решение Совета Лениногорского муниципального района «О бюджете Лениногорского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

8.       Решение Совета Нижнекамского муниципального района «О бюджете Нижнекамского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

9.       Решение Совета Чистопольского муниципального района «О бюджете Чистопольского муниципального района  на 2009, 2010, 2011, 2012    года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

10.    Решение Совета городского округа Набережные Челны «О бюджете городского округа Набережные Челны  на 2009, 2010, 2011, 2012  года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

11.    Решение Совета городского округа Казань  «О бюджете городского округа Казань  на 2009, 2010, 2011, 2012    года» / Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс] / НПП «Гарант-Сервис»

12.    Бабайцев А. А. Бюджетная политика в сфере расходных полномочий субъекта Российской Федерации и муниципального образования: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10/ Волгоград, 2004. -  191 с.

13.    Ковалева Т. М. Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне: Дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.10/ Саратов, 2003. - 418 с.

14.    Клисторин В. И. Методические рекомендации по анализу бюджетного процесса и бюджета муниципального образования / Спб.: Питер, 2006. – 49 с.

15.    Анализ межбюджетных отношений в интересах общественности (На примере муниципальных образований Новосибирской области). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/ 

16.    Сильвестрова Т.В. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2010. №8. С. 12-25

17.    Шипилова Е.В. Приоритеты в оценке эффективности расходов бюджета при проведении внешнего контроля регионального бюджета. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.openbudget.karelia.ru

18.    Берездивина Е.В.Система показателей результативности субъекта бюджетного планирования. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.politanaliz.ru/art_list_90.html